UN DEBATE ESTRATÉGICO Los desafíos de bajar el gasto público No sólo es un tema importante hoy sino que lo será mucho más durante las próximas negociaciones con el Fondo Monetario Internacional: el gasto público. Por ese motivo, leer esta nota es impostergable:

Por CYNTHIA MARIANA MOSKOVITS Licenciada en Economía (UBA, 1991). Master en Economía (CEMA - 1992). Economista Senior de la Fundación de Investigaciones EconómicasLatinoamericanas (FIEL).@cynmoskovits

La clara tendencia creciente, interrumpida en 2016, comienza en el año 2006. En ese período el gasto público primario aumenta un 70% medido en porcentaje del PIB (partiendo del 24.8% del PIB en 2005).

El problema y su planteo Cómo bajar el gasto público en la Argentina. Nada más atinado que considerar esta cuestión. Hoy y siempre, aunque en algunas situaciones resulta más necesario o las circunstancias son más propicias que otras. Y no siempre los momentos de crisis son los más adecuados, aunque a veces sí los únicos disponibles, para proceder a la tarea. En primera instancia, debo reconocer que es significativamente más sencillo escribir sobre la materia que efectivamente bajar el gasto. Y esto va tanto para el sector público como para las familias y empresas (sector privado); todos lo sabemos. En consecuencia, voy a escribir con las restricciones en la cabeza. Esta nota no trata de ser una aproximación a lo que debería hacerse; busca contemplar, brevemente, tanto el marco de lo que sería conveniente, como las restricciones existentes; restricciones que van desde lo legal a lo político y social y que también deberían tener en cuenta cuestiones de precedencia y procedimientos. Esta nota, por otra parte, trata, en pocas líneas, de contribuir con algo de docencia, desde una posición de humildad. Empecemos. Gasto público. Magnitud y comportamiento A través de gastos y subsidios, el Estado provee bienes y servicios públicos a la población. Estas actividades deben ser de algún modo financiadas: en este mundo no hay tal cosa como un "almuerzo gratis" (latiguillo de los descorazonados economistas). Ello quiere decir que: o los argentinos y otros residentes en el país pagamos impuestos (y ello incluye el impuesto inflacionario) o el país se endeuda para poder consumir e invertir por encima de sus posibilidades corrientes. (1) Acá debemos empezar a discriminar la cuestión de largo plazo -la tendencia-, de la de corto plazo -el ciclo-. Las necesidades de gasto público tienden a aumentar, por ejemplo, con el aumento de la población; ésta es una cuestión tendencial. También las necesidades de gasto público aumentan cuando la actividad económica no anda bien -el ciclo-. En épocas de recesión hay gastos que necesariamente deberían fortalecerse: el seguro de desempleo es un ejemplo, los gastos en salud y educación, otros ejemplos. En épocas de contracción o deterioro de la actividad económica las familias tienen menos recursos para afrontar necesidades que en circunstancias normales pagarían de su propio bolsillo. Se trata de lo que se denominan "estabilizadores automáticos". En cualquier caso, siempre está presente la restricción presupuestaria. Por ello, los gobiernos -como las familias- deben ahorrar en épocas opulentas para poder generar mayor asistencia a la población en períodos de escasez. Ocurre, además, que en épocas de vacas flacas resulta más caro endeudarse, porque el país es más endeble y, por tanto, más riesgoso. En suma, la política fiscal debería comportarse de manera anticíclica. No ha sido éste el caso en la historia Argentina. Por otra parte, una mirada de largo plazo muestra que, a contar del regreso a la democracia en 1983 (2), el gasto público en la Argentina, considerando los tres niveles de gobierno-, pasó de representar en torno del 26% del PIB (poco más de 1/4 de lo que el país produce en servicios y bienes finales en un año), a un 45% del PIB en 2015 y 2016, para descender al 43% en 2017. Si sólo examinamos el gasto público primario, esto es, dejando de lado el pago de intereses de la deuda, estas cifras pasan del orden del 23% al momento del retorno a la democracia, al 42.2% en 2015/16 y al 40.4% en 2017 (3). Es decir que el gasto público en términos del PIB muestra un aumento que orilla los 20 puntos porcentuales del PIB en poco más de tres décadas. Pero la clara tendencia creciente, interrumpida en 2016, comienza en el año 2006. En ese período el gasto público primario aumenta un 70% medido en porcentaje del PIB (partiendo del 24.8% del PIB en 2005). (4) Para poner en contexto esta situación, vale comentar que, si bien el gasto público muestra, al nivel mundial, un crecimiento tendencial en su participación en el PIB desde los años '60, en parte explicado por el envejecimiento de la población, esta tendencia desaparece en los últimos años. En sentido contrario, a contar de 2006, la Argentina, partiendo en ese año de un nivel de gasto ya elevado -algo superior al del promedio de los países latinoamericanos en el año 2013 (5); esto es, 7 años después-, se llega a 2015 con un nivel comparable al del promedio de los países -desarrollados- de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Gasto público. La evidencia empírica La literatura es clara en algunas cuestiones. Por ejemplo, muestra evidencia de un efecto negativo del tamaño del Estado, y particularmente del consumo del gobierno -gasto corriente-, sobre el crecimiento, y un efecto positivo de la calidad institucional. Pero además, el efecto negativo del tamaño aumenta a menores niveles de calidad institucional y los efectos positivos de una buena calidad institucional aumentan a menores tamaños del Estado (Afonso y Jalles, 2013). Adicionalmente, se encuentra una asociación positiva entre eficiencia del gasto público y el crecimiento y en particular entre eficiencia de la inversión pública y el crecimiento: independientemente de la relación entre la inversión pública y el crecimiento (que puede ser ambigua), la mejora de la eficiencia en la primera tiene un efecto positivo –indubitable- sobre el segundo (FMI, 2015) . Y ocurre que por encima de cierto piso, la eficiencia reduce el nivel de gasto público requerido para maximizar el crecimiento. Ello permite concluir que para maximizar el crecimiento económico (6), los gobiernos de los países en desarrollo deberían prestar atención tanto al tamaño como a la eficiencia de su gasto público. En cuanto a la deuda pública y sus servicios, Afonso y Alves (2014) encuentran efectos negativos sobre el crecimiento, tanto de largo como de corto plazo, que resultan más fuertes para los servicios (intereses y capital) que para el stock de deuda. Por último, existe alguna evidencia empírica de que, bajo ciertas circunstancias, pueden ocurrir reducciones de gasto que sean expansivas en términos de actividad económica. Alesina, Favero y Giavazzi (2011) encuentran que para que esto ocurra es necesario que esas políticas de achicamiento del Estado no sean revertidas…y que la inversión privada aumente de forma signifi cativa luego de la reducción del gasto. Esto sugiere que la credibilidad de la política fiscal es crucial para lograr crecimiento económico luego de un ajuste del sector público. Evolución del gasto público. Gráfico de Economía & Regiones en base a datos del Ministerio de Hacienda. Las restricciones Ahora bien. ¿Cuáles son los desafíos en la Argentina de hoy para reducir el gasto público? ¿Hay que bajarlo en términos nominales -gastar menos pesos- o alcanza con una disminución relativa al PIB, esto es, que el crecimiento del gasto sea menor al del PIB? Hay varias cuestiones a tener en cuenta. En primer lugar, la Argentina es un país federal, de modo que el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) no cuenta con las herramientas necesarias para tomar decisiones por los niveles subnacionales. Y, aunque buena parte del financiamiento de las provincias proviene de impuestos nacionales, estos son transferidos en forma automática, de modo que ese financiamiento está siempre disponible. Y este mecanismo se replica de provincias a municipios. En última instancia, provincias y municipios cuentan con lo que se conoce en la jerga económica como una "restricción presupuestaria blanda" porque siempre la Nación terminará saliendo en su ayuda (como ya ha ocurrido en más de una oportunidad). El Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal y Buenas Prácticas de Gobierno (régimen de responsabilidad fiscal), establecido por ley en Diciembre del año pasado, modificando la antigua Ley de Responsabilidad fiscal (25.917 del año 2004) que nunca fuera cumplida, establece que la Nación y cada una de las provincias deben mantener constante el gasto primario corriente en términos reales; esto es, el gasto, sin considerar intereses ni gasto de capital, no puede crecer más que los precios. Además, las provincias deficitarias o con servicios de deuda superiores al 15% de sus recursos corrientes, deberán mantener constante su gasto total (incluyendo intereses y gastos de capital), medido en términos reales. A su vez, la Nación y cada una de las provincias deben contener el crecimiento del empleo público, no pudiendo aumentar más que el crecimiento poblacional proyectado por el INdEC; limitar el aumento del gasto primario corriente permanente en el último semestre del mandato; y no aumentar la presión impositiva legal. Así, si esta ley se cumpliera, y las distintas jurisdicciones la aplicaran también a sus gastos de capital, el gasto público caería año a año en términos del PIB en la magnitud del crecimiento real de la economía. (7) Un elemento significativo a tener en cuenta es que casi el 55% del gasto primario del conjunto de jurisdicciones provinciales corresponde a gasto en personal; esta relación es casi idéntica al nivel municipal. Yendo al nivel de gasto en el que el PEN podría incidir directamente, se tiene que operan otras restricciones. Así por ejemplo, aproximadamente la mitad del gasto primario del Sector Público Nacional N o Financiero, esto es (la mayor parte de) aquel relacionado con jubilaciones y pensiones y asignaciones familiares, sigue una regla de crecimiento que garantiza que éste no caerá en términos reales, en particular si la inflación tiende a bajar y/o si hay mejoras de productividad en el sector privado. De hecho, dada la fórmula de ajuste (70% IPC Nacional, 30% índice de salarios formales, con un rezago de seis meses), estos rubros ya tienen garantizada un alza mayor al 19% hasta septiembre, que alcanzaría al 26.5% a diciembre de este año.A ello hay que agregar que el 15% del gasto primario corriente corresponde a salarios. ¿Qué ha ocurrido en los últimos tiempos? Tomando como referencia el primer trimestre de 2015 -recordemos que se trata del último año con aumento de la relación de gasto primario a PIB-, los gastos en subsidios económicos (fundamentalmente energía y transporte) caye ron un 44% en términos nominales (75% real); en ese mismo período, el gasto corriente primario creció 118% en términos nominales (más que se duplicó), y si de ese gasto se netean los subsidios económicos, la suba alcanza al 157% (el gasto original se multiplica por 2.6). Al mismo tiempo, el gasto de capital aumentó sólo 12% en términos nominales, con una baja muy fuerte en el primer trimestre de 2018. Y los gastos en personal también crecieron por debajo del promedio del gasto corriente primario. Concluyendo... Desde la Nación se están y estuvieron haciendo esfuerzos por contener el alza del gasto. Este comportamiento ha sido agresivo, mostrando contracciones nominales, en aquel gasto atado a las tarifas de servicios públicos, pero esta dinámica ha encontrado un coto en el comportamiento de la oposición. Un claro ejemplo es la reciente media sanción -aún en circunstancias difíciles para el país- a una Ley que retrotraería el valor de las tarifas. El costo de esta Ley rondaría el 1% del PIB, esto es, aproximadamente la mitad del esfuerzo realizado hasta el momento por esta vía. En el primer trimestre del año también ha sido muy agresiva la reducción de los gastos de capital. Sin embargo, esto podría ser sólo un corrimiento de las erogaciones, por atrasos en los pagos. (8) Hay espacio para continuar contrayendo este gasto en términos del PIB, dado el Programa de Propiedad Participada (PPP) que está iniciando el gobierno, que significa que se hacen obras de infraestructura con financiamiento privado. De hecho, la suma pagada en concepto de inversión pública en el primer trimestre de 2018, anualizada, alcanzaría al 1.4% del PIB, cuando en 2017 representó el 2% del PIB. Como se ve, en cualquier caso, su magnitud total es menor. Quedan pocos espacios para sobrecumplir con la Ley de Responsabilidad Fiscal y la situación de debilidad política (falta de mayorías legislativas y escaso margen de tiempo hasta las próximas elecciones) y fragilidad social, no ayudan (los números fiscales muestran con claridad que el gobierno decidió apostar fuerte a mejorar la calidad de vida de la población de menores recursos). Sin embargo, es absolutamente cierto que la Argentina está consumiendo por encima de sus posibilidades(tanto al nivel del sector público como del sector privado, lo que se evidencia en sendos déficits fiscales y de cuenta corriente) y el resto del mundo no está dispuesto a invertir o prestarle a la Argentina para continuar por la misma senda. La Argentina no tiene hoy disponible, en el mercado, los recursos que necesita, aún cuando su nivel de endeudamiento no es un problema. (9) Los tiempos fueron más exiguos a lo previsto y obligan a actuar en consecuencia. La primera medida ya fue tomada: recurrir al FMI debería funcionar como un seguro y, por tanto, traer tranquilidad, aunque para ello es necesaria una oposición responsable y seguir andando, con más decisión, el camino de la reducción del déficit fiscal vía reducción del gasto y, al mismo tiempo, del logro de mayor eficiencia. Como se dijo, la mayor eficiencia genera crecimiento y el mayor crecimiento permite que la economía absorba los recursos que el sector público ya no estaría utilizando. El camino no es fácil. Por ello, es necesario que se revelen claramente las decisiones de política y sus objetivos. Y los costos de no actuar. ------------------------------- (1). La presión tributaria consolidada legislada (esto es, sin incluir el impuesto inflacionario) pasó desde un 19% para el promedio de los años 90 al 32% del PIB en 2017, cuando tuvo una leve reducción. Por otra parte, dada la fuerte informalidad, la presión tributaria sobre el sector formal resulta del orden del 50% superior a esa cifra. (2). Se decide analizar el período democrático porque permite comparaciones bajo institucionalidades similares. (3). Las cifras de gasto primario de 1993 en adelante son las que surgen de una reciente presentación realizada por el Viceministro de Hacienda de la Nación. El resto de la información surge de la Dirección de Gasto Consolidado del Ministerio de Hacienda, INDEC y estimaciones propias. (4). Tomar el gasto público en relación con el PIB es una de las medidas habituales. Podríamos considerarlo en términos de dólares (constantes o corrientes) o corregidos por los precios de exportación de la Argentina, lo que nos permitiría ver, además, cuál es la presión que el gasto ejerce sobre el valor de la moneda. En todos los casos se nota esa muy fuerte tenden cia creciente a partir de 2006. Excede las posibilidades de esta nota incluir estos análisis adicionales. (5). El efecto negativo del tamaño del Estado sobre el crecimiento está muy debilitado en los países de origen escandinavo y contrariamente, es mayor a menores niveles de libertades civiles y derechos políticos. (6). Angelopoulos y otros (2008), por ejemplo, encuentran que la eficiencia del gasto público explica la mayor parte de la relación entre el tamaño del Estado y el crecimiento económico y, adicionalmente, que esta relación cambia con el nivel de eficiencia. Rahmayanti y Horn (2011), por su parte, muestran que la eficiencia juega un rol al explicar la relación entre el nivel óptimo de gasto y el crecimiento. (7). Ello supone que los precios implícitos del gasto público y el deflactor del PIB evolucionan de la misma manera. Sin embargo, ésta es una aclaración técnica de importancia menor. (8). La información fiscal nacional difu ndida mes a mes presenta los gastos en base caja (lo efectivamente pagado). (9). Esto quiere decir que nunca es bueno endeudarse? No, simplemente que ello depende de en qué medida, para qué y cómo. Pero esto excede esta nota. Por otra parte, lo que sí sería un problema es la restricción de liquidez para pagar los servicios. ------------------------------- Referencias bibliográficas: - Afonso, A. y J. Alves. 2014. “The Role of Government Debt in Economic Growth”, WP16/2014/DE/UECE, Technical University of Lisbon, School of Economics and Management. - Afonso, A. y J. Jalles. 2013. “Economic Performance, Government Size, and Institutional Quality”, Banca D’Italia, Fiscal Policy and Growth Workshops and Conferences Nº13. - Alesina, A., C. Favero y F. Giavazzi. 2012.“"The Output Effects of Fiscal Consolidations",”NBER Working Papers 18336, National Bureau of Economic Research. - Fondo Monetario Internacional. 2015. "Making Public Investment More Efficient", Staff Report.