TASAS INTERNAS DE RETORNO DE LOS REGÍMENES PREVISIONALES PROVINCIALES Y DEL SIPA
Por Hugo Bertín (Docente de la Maestría en Finanzas Públicas FCE-UNLP)
En esta nota se evalúa el rendimiento del ahorro previsional obligatorio para los afiliados a los sistemas previsionales provinciales y al SIPA. En la primera parte, se analizan las características de estos regímenes. A continuación, se describe la metodología y se calculan las tasas internas de retorno (TIR) para cada uno de ellos. Finalmente, se discute sobre la razonabilidad de mantener parámetros diferenciados entre los sistemas, desde el punto de vista de la naturaleza del trabajo objeto de la cobertura, y desde la perspectiva institucional con la legislación vigente.
Descripción de los sistemas previsionales provinciales en Argentina
El SIPA es el régimen previsional nacional para empleados en relación de dependencia y para trabajadores autónomos, la gestión está a cargo de la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), sigue el modelo “Bismarkiano” (dado que ofrece una tasa de sustitución beneficio/salario importante a sus afiliados), tiene financiamiento mixto (contributivo y tributario [1]), las prestaciones previsionales son de tipo definidas (el haber es un porcentaje del salario), y son de tipo mixtas: contributivas (el acceso a la jubilación por vejez depende del cumplimiento de requisitos de edad y años de aporte mínimos) y no contributivas (pensión universal para adultos mayores). El SIPA funciona con el esquema de reparto (la recaudación previsional de los trabajadores en actividad financia el pago de los beneficios previsionales).
Los regímenes previsionales provinciales están dirigidos solo a los empleados del sector público: administración pública central, organismos descentralizados, empresas públicas, bancos oficiales, servicio penitenciario, policía, y administraciones municipales. Son de tipo contributivo, funcionan con el esquema de reparto, están administrados por los respectivos estados, se encuadran también en el modelo denominado “Bismarkiano”, y tiene financiamiento mixto, aunque es predominantemente contributivo, reciben porcentajes de la recaudación del IVA y del impuesto a los bienes personales.
A partir del año 1991 se firmaron sucesivos acuerdos fiscales entre la Nación y las provincias, en la dimensión previsional persiguieron dos objetivos:
- asistir al financiamiento del régimen público, mediante la transferencia de la recaudación de diversos impuestos que integraban la coparticipación federal de impuestos (COPA),
- homogeneizar las obligaciones y los derechos de los afiliados a los sistemas provinciales [2] en relación con al sistema nacional.
Un avance importante en el segundo objetivo se alcanzó con la transferencia de once regímenes provinciales a la Nación: Capital Federal, Catamarca, Santiago del Estero, Salta, Mendoza, San Luis, San Juan, La Rioja, Jujuy, Río Negro y Tucumán, a partir de ese momento los afiliados que residen en estas provincias tiene que cumplir con los requisitos fijados en el SIPA para acceder prestaciones previsionales, o sea se produjo en estas jurisdicciones una reforma paramétrica (cambio en los requisitos de edades mínimas, años de aportes y determinación del haber inicial) automática.
Las trece provincias restantes: Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego mantienen sus sistemas previsionales; en algunos casos con reformas paramétricas realizadas a partir de la década del ’90, y otras mantiene sus regímenes sin cambios.
Parámetros previsionales
Los parámetros que definen los ingresos y egresos de los sistemas previsionales contributivos son: la tasa de contribución (aportes personales más contribuciones patronales), las edades y años de aportes mínimos para acceder a la jubilación, la forma de determinación del haber inicial (en función de un promedio del salario de los años previos al acceso al beneficio de jubilación), y la tasa de sustitución jubilación/salario (definida como el porcentaje establecido sobre el salario de referencia).
En el cuadro siguiente se exponen los parámetros para los sistemas provinciales y para el SIPA. La comparación se realizará entre los subsistemas generales provinciales (cubren a los empleados de la administración central y de los municipios, excluyendo los subsistemas para docentes) con el SIPA:
En general, todos los parámetros, excepto los años mínimos de aportes, tienen una importante dispersión. Las tasas de contribución varían desde 21,47% o 23,53% en el SIPA hasta 38% (+77%) en los regímenes de Córdoba y Corrientes. Las edades de retiro fluctúan desde 50 años para mujeres y 54 años para hombres en Santa Cruz hasta 60 años para mujeres y 65 años para hombre en el SIPA, Córdoba, Corrientes y Misiones. En Santa Cruz las mujeres perciben –en promedio- el beneficio de vejez por 32 años y los hombres por 23 años, mientras que en los otros cuatro regímenes citados las mujeres cobran la jubilación por 23 años y los hombres por 15 años. Las tasas de sustitución varían entre 53% para el SIPA [3] hasta 89% en Formosa (+68%).
En consecuencia, como existen diferentes condiciones para acceder al beneficio de jubilación, resulta conveniente realizar el cómputo de la TIR de cada uno de los sistemas para comparar cuán rentable resulta para cada aportante, y cuán costoso resulta para los estados si deben financiar sus desequilibrios.
Tasa Interna de Retorno de los sistemas previsionales
El ejercicio considera los parámetros definidos en el cuadro precedente, y supone un salario de $50.000 en términos reales, constante, para simplificar la exposición y los resultados. Alternativamente, se podrían contemplar las trayectorias salariales reales de los aportantes a lo largo de sus vidas laborales activas, en función de la edad, sexo, ámbito de trabajo (sector público o privado), y distritos laboral, pero, dado que las mismas son diferentes, los resultados mostrarían la combinación de ambos efectos: parámetros y evolución salarial.
La suma de aportes en la vida activa es el producto de la tasa de contribución por el salario y por la cantidad de años de aportes mínimos para acceder a la jubilación en cada sistema [4]. La suma de los beneficios se calcula como el producto entre la tasa de sustitución por el salario de referencia ($50.000) por la cantidad de años que percibiría el beneficio, que surge de la expectativa de vida al momento de la jubilación. Dado que ésta varía para mujeres y hombres, se calculan TIR por género para cada uno de los sistemas.
Cabe destacar que un análisis comparativo completo requeriría el estudio de una mayor cantidad de casos, teniendo en cuenta la edad a la que se retira el trabajador y los años de aportes que éste haya realizado en el sistema, surgiendo múltiples combinaciones entre estas variables.
En el Gráfico 1 se exponen los resultados:
Las T.I.R. son positivas en todas las jurisdicciones: la suma de contribuciones previsionales (personales y patronales) es menor a la suma de beneficios percibidos, quedando a los estados respectivos financiar las diferencias con recursos tributarios.
En todos los casos, las TIR para mujeres son mayores que las calculadas para hombres porque se jubilan a edades iguales o menores (nunca mayores), tienen mayores expectativas de vida, y el esquema de financiamiento es de reparto [6].
Santa Cruz, Formosa, Chubut, Chaco y Neuquén -aún no realizaron reformas previsionales- tienen las TIR más altas debido a las menores edades mínimas para el acceso a la jubilación, y a las mayores tasas de sustitución.
Las TIR más bajas son las Corrientes, Córdoba y Santa Fe porque tienen las tasas contributivas más altas y realizaron reformas paramétricas tendientes al SIPA (igualaron la edad mínima: 60 años para las mujeres y 65 años para los hombres, y los años de aportes: 30 años, aunque mantuvieron tasas de sustitución mayores).
Tierra del Fuego, que realizó la reforma previsional más reciente en el año 2016, tiene la T.I.R. similar a la del SIPA en el caso de la mujer, y mayor en el caso del hombre es mayor debido a que la edad mínima es menor en 5 años respecto al régimen nacional y ofrece una tasa de sustitución mayor.
El SIPA tiene los parámetros para el acceso a la jubilación por vejez más exigentes: edad y años de aportes mínimos, ofrece una tasa de sustitución menor, pero la contribución previsional (personal más patronal) es la más baja respecto al resto de las provincias,
Conclusiones
Así como hay provincias que avanzaron en el sendero de armonización de sus regímenes previsionales con el SIPA, otras, en cambio, aún no iniciaron el proceso de reforma previsional. En consecuencia, tal como se evidenció en la sección precedente, se observan diferencias paramétricas, en algunos casos significativas entre las provincias, y entre varias de éstas con la Nación. En consecuencia, se generan diferentes tasas internas de retorno para los empleados públicos de una provincia y los afiliados al SIPA con residencia en la misma provincia.
Tal como se expuso en una nota precedente en este Blog [7], se plantea aquí el mismo interrogante: ¿los parámetros que definen la cobertura de vejez (también se podría extender a las coberturas de invalidez y muerte) deben ser únicos o diferenciados entre el Estado Nacional y las Provincias?
Desde la perspectiva de la eficacia de los sistemas previsionales -cobertura de riesgos, nivel de los beneficios y sustentabilidad de los sistemas- no deberían diferenciarse los parámetros que estructuran los regímenes previsionales porque la naturaleza de los empleos en las jurisdicciones provinciales no presenta riesgos diferenciados por la naturaleza de la actividad (insalubridad, agotamiento prematuro); en realidad, gozan en casi todos los distritos de condiciones de estabilidad laboral que no existen para los trabajadores en relación de dependencia del sector privado, ni para los trabajadores independientes.
Desde la perspectiva institucional, las provincias mantienen la potestad para diseñar sus regímenes previsionales: la Constitución Nacional, artículo 125, establece que: “Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales…”. Sin embargo, en el año 1991, con la sanción de la Ley 25.235, y los sucesivos pactos fiscales firmados por la Nación y las provincias [8], se estableció, dentro de los varios objetivos, la armonización de los sistemas previsionales provinciales no transferidos con el sistema nacional, “… en función de las pautas nacionales en cuanto al régimen de aportes y contribuciones, así como de los requisitos para acceder a beneficios en el futuro”. En el mismo punto décimo segundo del Compromiso Federal se afirmaba que: “Sin perjuicio de ello las provincias podrán constituir fondos compensadores para determinadas situaciones especiales asignándoles recursos específicos, por vía legal y con administración a cargo de la respectiva caja. El Estado Nacional financiará los déficits en forma escalonada y acumulativa… del déficit anual del sistema previsional de cada provincia”.
En consecuencia, el avance de la convergencia paramétrica de los sistemas provinciales con el régimen nacional se apoya tanto en la naturaleza de los tipos de trabajo objeto de la cobertura previsional, como en los acuerdos firmados por las partes en las últimas décadas.
Cabe destacar, además, que las diferencias de TIR evidenciadas están asociadas con desequilibrios financieros de las respectivas cajas previsionales. Así, la unificación permitiría a las provincias mejorar la relación entre sus gastos corrientes y de capital, entre sus ingresos y gastos (déficit), disminuir la carga tributaria (una parte de la cual se apoya sobre tributos distorsivos) y, en consecuencia, fortalecer la productividad de sus economías.
Notas
[1] Según datos de ANSES para el primer semestre de 2017, publicados en el Informe de la seguridad Social, los aportes personales y las contribuciones patronales representaron 44% de los ingresos totales de ANSES, los impuestos de asignación específica 20%, los recurso de la denominada “pre-COPA” 28%, y las rentas de la propiedad del Fondo de Garantía de Sustentabilidad 8%).
[2] Los regímenes provinciales alcanzan a los empleados de la administración pública central, los organismos descentralizados, los docentes, las empresas públicas, los bancos oficiales, el Poder Judicial, en algunos casos al Poder Legislativo y al Poder Judicial, y a las administraciones municipales, excluidas las que tienen, a su vez, regímenes propios.
[3] La prestación por vejez combina la PBU de suma fija ($4.080) y la Prestación Compensatoria, que reconoce 1,5% con 30 años cotizados por el haber de referencia, que en el ejemplo fue $50.000.
[4] En la mayoría de los sistemas las tasas de sustitución pueden ser mayores si los afiliados se jubilan a edades mayores a la mínima o suman más años de aportes que el mínimo establecido por ley.
[5] SIPA I: con contribución patronal de 10,47%, SIPA II: con contribución patronal de 12,53%.
[6] Si el régimen fuese de capitalización individual y se utilizasen tablas actuariales por género, a igualdad de saldo acumulado en la cuenta de ahorro personal, la jubilación de la mujer debería ser inferior a la del hombre en el caso de percibirla bajo la modalidad de una renta vitalicia previsional, o podría agotar el saldo acumulado antes, si percibiese la prestación con el esquema de un retiro programado.
[7] Bertín (2017): “Tasas internas de retorno en los sistemas previsionales especiales”. 8 de junio.
[8] Ratificado el 26 de mayo de 2016, a través de la sanción de Ley 27.260, art. 14°.
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