Sobre la reforma del régimen general del sistema previsional argentino
Sobre la reforma del régimen general del sistema previsional argentino
En esta nota presento los rasgos salientes de la propuesta de reforma del régimen general del sistema previsional argentino desarrollada en FIEL (2020). Reconociendo la necesidad de reducir el déficit previsional –lo que requiere aumentar la relación entre aportantes y beneficiarios por medio de mayores incentivos a la realización de aportes y la reducción de los beneficios post-retiro otorgados a quienes no hubieran realizado aportes durante su vida laboral activa–, pero también la inviabilidad de insistir en un régimen de capitalización como el de las AFJP por obvias razones (una fuerte exigencia fiscal adicional en el corto plazo al desviar los aportes personales del financiamiento de los beneficios actuales, y la falta de credibilidad institucional luego del colapso del sistema en 2008), la propuesta contiene una reforma paramétrica del régimen actual en la cual los beneficios universales para aportantes y no aportantes son recibidos desde edades mayores que las actuales y donde las prestaciones regulares vinculadas a los aportes realizados al sistema recuperan una fuerte correspondencia con los aportes realizados durante toda la vida laboral activa, eliminando rigideces (como un números de años mínimo con aportes para acceder a una prestación regular) y sin necesidad de exigir mayores edades de retiro, las cuales sí son incentivadas a través de un reconocimiento fortalecido de los retiros a edades mayores a las exigibles actualmente. Una remodelación del régimen general del SIPA en estos términos, aplicada por medio de la postergación paulatina del acceso a beneficios garantizados y de la transformación plena del vínculo entre aportes y beneficios de la población de hasta 45 años de edad al momento de la reforma, permitirá reducir el déficit previsional de una forma creíble, justa y eficiente al cabo de las próximas décadas.
En esta campaña política presidencial de 2023, prácticamente no hubo menciones referidas a la reforma del sistema previsional. Sin embargo, la dirigencia política es consciente de la necesidad de modificar las reglas para reducir y, eventualmente, eliminar el peso del régimen sobre el gasto público nacional. El déficit del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) ronda 3% del PBI, en un sendero, además, creciente tanto por la evolución demográfica como por la precarización del empleo (crecimiento de economía informal respecto de la formal, y del trabajo independiente –monotributo, empleo doméstico– con aportes subsidiados por sobre el empleo en relación de dependencia, de mayor calidad).
Durante el período 2020-2023, la respuesta del gobierno saliente fue licuar las jubilaciones reales aplicando una fórmula de actualización de las prestaciones nominales rezagada respecto de una inflación creciente –además con topes asociados a la recaudación–, reponiendo dicha exacción por medio de bonos extraordinarios sólo a quienes reciben el haber mínimo (un 90% de los cuales accedieron a su jubilación sin completar los aportes exigibles a través de distintas moratorias previsionales dispuestas desde 2005).
Vale decir, tenemos un sistema previsional quebrado que maximiza el acceso a quienes no completaron sus aportes previsionales durante su vida laboral activa, a los que garantiza una jubilación mínima que mantiene de forma zigzagueante su valor real, mientras que penaliza a aquellos que hicieron sus aportes al sistema en tiempo y forma, quienes, por lo tanto, cada vez son una porción menor del total. ¿Qué puede salir bien a partir de estas reglas? Nada.
En 2020, gracias al apoyo de la Fundación Konrad Adenauer, FIEL llevó a cabo una investigación que examina las perspectivas del sistema previsional argentino y desarrolla una propuesta de reforma del Régimen General del SIPA.[1] Para comprender la propuesta de reforma, primero hay que comprender el problema central de dicho régimen.
Actualmente (con modificaciones menores a lo largo de las últimas 7 décadas), el régimen general del SIPA está caracterizado (en términos simplificados con distintas omisiones) por la edad mínima para acceder a una jubilación (60/65 años según el género), el número de años con aportes exigibles (30), la Prestación Básica Universal (PBU, un beneficio uniforme para todos los beneficiarios) y la Prestación Adicional por Permanencia (PAP, que reconoce en el haber previsional la suma, para el total de años aportados, del 1,5% del promedio de los salarios reales sujetos a aportes durante los últimos 10 años previos al retiro). Por ejemplo, con un salario promedio de $ 100 durante los últimos 10 años y con 35 años de aportes, el haber previsional suma $ 52,5 más la PBU. Así, quienes no realicen aportes durante al menos 30 años y/o quienes en los últimos años de trabajo tengan un fuerte deterioro de sus aportes reales son penalizados de forma severa (recibiendo beneficios nulos o mínimos respecto de los aportes realizados durante toda la vida laboral activa), de manera tal que la anticipación de tales riesgos –particularmente generalizados en una economía poco dinámica–, junto con otros desincentivos propios de la legislación laboral e impositiva vigentes, conducen al deterioro de los aportes, el crecimiento de la informalidad, y la respuesta de la política pública a través de moratorias que realimentan el problema.
Como destacamos en FIEL (2021), el problema de diseño más grave del Régimen General del SIPA es la falta de correspondencia entre aportes y beneficios –esto es, que los beneficios no se corresponden con los aportes realizados al sistema durante toda la vida. Este es el determinante central de las injusticias, la falta de incentivos a la mayor formalidad laboral y a la realización de mayores aportes, que derivan en situaciones consumadas donde un 70% de la población no cumple con los requisitos para recibir una prestación y debe ser asistida por el Estado en la vejez. Que el Estado, además, haya reaccionado escondiendo el problema (y llamando “jubilados” a quienes no realizaron aportes, pero igualmente perciben una prestación de asistencia –que, para colmo, iguala el monto al que accede una persona de bajos ingresos que sí realizó aportes durante toda su vida–), no es la causa central del problema, más allá de ser una pésima “solución”.
Restablecer la correspondencia entre aportes y beneficios puede hacerse por distintas vías: a través de un régimen de capitalización en competencia descentralizada (como el que rigió con las AFJP en la Argentina entre 1993 y 2008), con una capitalización “nocional” (sin competencia, donde la ANSES reemplazaría a las AFJP, administrando los aportes personales y otorgando beneficios que capitalizarían una tasa anual acotada sobre tales aportes), o con el mismo régimen del tipo “pay-as-you-go” con beneficios definidos como el actual, pero modificando sus parámetros sustancialmente.
Esta última opción –que minimiza las reformas institucionales y evita la transición fiscal más exigente requerida para restaurar un régimen de AFJP, inviable además por las falencias institucionales puestas de manifiesto en 2008, incluyendo la falta de defensa del sistema de capitalización por parte de los bancos accionistas de las AFJP– es la escogida en nuestra propuesta. Sintéticamente, el cambio radica en que la PAP se calcule sobre la base de todos los años aportados (no sólo los últimos 10, como ahora) y que en vez de ser igual a 1,5%, pase a tomar distintos valores según el año del aporte respectivo (mayores en general, decayendo desde los aportes iniciales hacia los aportes inmediatamente previos al retiro). Al mismo tiempo, en la propuesta se agregan varias ventajas y flexibilidades para los aportantes: no se requiere un número mínimo de años aportados y se mantienen las edades mínimas para el retiro actuales (60/65 años), incentivando la ampliación de la edad laboral activa por medio de una PAP fuertemente incrementada a partir de dichas edades de retiro opcional (acompañando la importante reducción del valor presente de los beneficios previsionales a ser recibidos a medida que se retrasa la edad de retiro efectiva y disminuyen los años de sobrevida esperados). Finalmente, los cambios regirían sólo para la población de hasta 45 años de edad al momento de aplicarse la reforma, respetando así las expectativas adquiridas por parte de quienes no tienen suficiente tiempo para reacomodar sus decisiones laborales y previsionales a la nueva legislación.
¿Dónde está la trampa, si son todas reformas “sin dolor”? Sin dudas, hay sacrificios que deben hacerse. Un último condimento de esta reforma, inevitable para permitir restablecer el equilibrio presupuestario y asegurar su consistencia económica general, es que la PBU y la jubilación mínima deben reducirse (ya sea en términos reales o retrasando la edad a la cual dicho derecho se obtiene), de forma tal que incluso quienes hagan aportes por pocos años logren obtener un beneficio previsional mayor que quienes no los hayan realizado.
Es importante resaltar que, para lograr la consistencia y el equilibrio global del nuevo régimen (permitiendo que en el horizonte sea posible proyectar una reducción del déficit previsional en vez de un aumento del mismo o de un mayor deterioro real de las prestaciones), los valores de los distintos parámetros están íntimamente asociados. Por ejemplo, si la jubilación mínima es alta y de acceso temprano, los trabajadores de bajos ingresos (y/o con expectativas de bajos ingresos durante su vida laboral activa) preferirán no realizar mayores aportes a los necesarios para acceder a tal jubilación mínima salvo que se incrementen los valores de la PAP (logrando un beneficio esperado mayor a la jubilación mínima en caso de realizar mayores aportes), para lo cual la erogación global del régimen superaría sus ingresos y se caería en un mayor déficit.
Como se demuestra a través de las simulaciones realizadas en FIEL (2021), existe un conjunto de parámetros “razonables” que permiten reducir el déficit previsional actual de manera pausada y sostenida, al tiempo que los haberes previsionales tienden a aumentar (en particular, para quienes realizan mayores aportes y posterguen su edad de retiro) y se restablece un círculo virtuoso que reemplaza el embudo previsional en el que nos encontramos desde hace varias décadas. En dicha propuesta, los “sacrificios” más claros para permitir la consistencia y recuperación de correspondencia del régimen general son la eliminación de la PBU y el retraso hasta los 70 años de edad para acceder a la garantía de la jubilación mínima (que se transforma en una prestación universal con verificación de ausencia de medios alternativos).[2]
El Gráfico 1 presenta una comparación de los haberes jubilatorios alcanzables bajo el Régimen General actual del SIPA y el régimen alternativo propuesto (un “rebalanceo”) según sea la cantidad de años aportados de un trabajador con ingresos medios constantes en el tiempo (las cifras están calibradas con datos del año 2018, por lo cual sólo es relevante comparar situaciones relativas y no absolutas).[3] Para estos aportantes, la reforma produce una reducción real de la prestación en caso de que se realicen aportes por menos de 13 años y un fuerte incremento cuando se realizan aportes entre 20 y 29 años; también, aunque con 30 años de aportes la prestación con la reforma es menor, ello puede evitarse y revertirse aumentando el número de años aportados más allá de los 30 actualmente exigibles, en particular si además se retrasa la edad del retiro (hasta los 65 años las mujeres y 70 años los hombres en el gráfico).
Gráfico 1
Vale decir, una reforma del Régimen General del SIPA, acomodando otros regímenes especiales al mismo concepto (más allá de diferencias puntuales que pudieran igualmente justificarse y/o mantenerse), es necesaria y posible en los términos propuestos aquí, pudiendo explorarse variaciones que prioricen distintos resultados fiscales en el mediano y largo plazos. La obtención de ahorros fiscales inmediato requiere medidas adicionales y complementarias a la reforma planteada, como por ejemplo retrasar el acceso a cualquier beneficio previsional vía moratoria hasta los 70 años de edad para hombres y mujeres.
Resulta importante notar que, contrario a la lógica habitual y generalizada (con argumentos del tipo “para reducir el déficit previsional hay que acentuar las restricciones para acceder a una jubilación, incluyendo un aumento en la edad de retiro”), aumentar la edad jubilatoria sería contraproducente. El motivo es simple: el aumento de la edad jubilatoria puede inducirse (sin imponerse) a través de un fuerte aumento de la PAP para quienes realizan aportes al sistema luego de haber cumplido con sus edades de retiro respectivas. Y dicho aumento sustancial de la PAP no es deficitario para el sistema porque, luego de las edades de retiro, cada año aportado permite reducir en un año la duración del período de la prestación otorgada (cualquiera fuera éste, dada la expectativa de vida desde entonces). Así, en vez de exigir que el retiro pase de 60/65 años a 65/70 años, por ejemplo, resulta conveniente permitir un retiro más temprano con un haber sustancialmente menor al que se puede obtener realizando aportes al sistema durante 5 años más.
Aumentar la edad de retiro o el número de años con aportes para acceder a un beneficio regular son modificaciones contrarias al aumento de correspondencia entre aportes y beneficios que se requiere. Además de tratarse de modificaciones políticamente muy resistidas, no tendrían ninguna utilidad dentro de una reforma que modifica los valores de la PAP como se hace aquí. El mensaje que se enviaría con las nuevas reglas sería el siguiente: “retírese cuando quiera, pero aténgase a las consecuencias justas por los menores aportes que habrá realizado; el Estado se hará responsable de otorgar una prestación mínima a quienes carezcan de ingresos alternativos, pero tal prestación necesariamente será menor a lo largo del retiro a la que resulte de los aportes propios incluso de trabajadores con bajos ingresos”.
[1] FIEL: El Sistema Previsional Argentino: Evolución, Proyección y Reforma, FIEL-KONRAD ADENAUER, 2021, disponible en http://www.fiel.org/publicaciones/Novedades/NEWS_1625595111045.pdf.
[2] Los parámetros seleccionados en FIEL (2021, capítulo 3) que permiten realizar un ahorro estimado de USD 1.700 millones durante la transición (por una mayor formalización del empleo) y de USD 3.100 millones anuales en el largo plazo, requieren una reducción promedio del 16% en los haberes previsionales de los beneficiarios del Régimen General del SIPA para iguales edades de retiro, con las siguientes características:
- Se mantiene sin cambios la administración centralizada en la ANSES de un sistema de reparto con beneficios definidos, y edades mínimas de retiro a los 60 años las mujeres y 65 años los varones.
- Se eliminan la PBU, la PUAM y el número mínimo de años (30) de aportes requerido para obtener una jubilación regular.
- Se mantienen las tasas de aportes y contribuciones sobre el salario sujeto a aportes (11% en el caso de los aportes personales y también 11% en promedio en el caso de las contribuciones patronales).
- Las personas con aportes al Régimen General del SIPA podrán acceder a una Prestación Propia (PP) desde la edad mínima de retiro, calculada como el 2,2% por año del salario promedio (ajustado por inflación) aportado en los primeros 9 años con aportes, adicionando 1,9% por año del salario promedio (ajustado por inflación) aportado en los siguientes 10 años, 1,7% por año del salario promedio real aportado en los siguientes 10 años, y 1,5% por año del salario promedio real aportado desde los 30 años con aportes.
- Las personas que hagan efectivo su retiro al menos dos años después de haber cumplido con las edades mínimas de retiro verán incrementado su haber computado en base a las PP acumuladas en un 7,5% real por año de retraso adicional si es hombre y en un 4,5% real por año de retraso adicional si es mujer.
- A partir de los 70 años de edad, si no lo hubieran hecho con la prestación regular vía la PP y sujeto a iguales limitaciones patrimoniales y de ingresos actualmente vigentes para el acceso a la PUAM, tanto los hombres como las mujeres acceden a una Prestación Universal (PU) equivalente a la jubilación mínima actual.
- Finalmente, los distintos valores paramétricos (en particular las edades mínimas de retiro y de acceso a la PU) serán reevaluados periódicamente –cada 10 años– en función de la necesidad de realizar ajustes que reflejen cambios en la expectativa de vida y aseguren la sostenibilidad financiera del sistema.
Con estos parámetros, los aportantes que retrasen su jubilación durante 5 años luego de las edades mínimas vigentes pueden evitar una caída en el valor real de sus prestaciones.
Santiago Urbiztondo
[3] Los detalles de ésta y otras comparaciones relevantes para aportantes con distintos niveles y diferente evolución salarial pueden consultarse en FIEL (2021).
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